行政征收中变更征收决定的合法预期保护判断

国有土地上房屋征收是人民政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，确需征收群众房屋时，经过规划、论证、评估、补偿等一系列法定程序后作出的行政决定。人民政府是否决定征收，如何征收，征收多少，是其基于对国家利益、社会公共利益考量后作出的决策，并不受人民法院的审查、监督。但人民政府对外作出的房屋征收决定由于对被征收人及其利害关系人的权利义务产生了实际影响，并对他们直接产生了法律效果，故征收决定是可诉的，而本案的《变更决定》亦对上诉人的权利义务直接产生了实际影响，因而其也具有可诉性。本案争议焦点为被上诉人作出的《变更决定》是否合法。

从实体方面看，被上诉人作出的《变更决定》是否符合实体要件，是否是基于对国家利益或公共利益的考量而作出的行政行为。公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。本案中，双方因案涉房屋补偿分歧过大，造成征收工作久拖不决，致使被上诉人无法按时完成征收，主要影响的是案涉东湖区香江家具旧城（城市棚户区）改造项目的整体推进，影响不特定大多数人在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的公共利益，实际侵害到公共利益的实现。同时，上诉人于2015年5月30日曾提出如不满足其补偿诉求，要求将上诉人的房屋及土地不列入改造项目征收范围，其亦曾提起过撤销房屋征收决定之诉。故而，被上诉人对其作出的原征收决定进行变更具有正当性。

从程序方面看，被上诉人作出的《变更决定》是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序。据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定可知，市、县级人民政府具备作出房屋征收决定的法定职责权限，即对于房屋征收，本案被上诉人具备相应的“是否征收，如何征收，征收多少”的职责权限。同时该条例第十二条规定，市、县级人民政府作出征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。该条例规定虽并非系直接规定变更房屋征收决定作出程序的条款，但规定了行政机关作出的房屋征收决定并非具有随意性，须符合相应的法定程序。由此，行政机关作出的变更征收决定亦要符合相应的程序要求。本案中，被上诉人报相关部门批复，并经过区政府常务会议的决定，正式作出了《变更决定》并送达上诉人，履行了必要的正当程序。据此，二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。

在我国行政实务中，行政机关不能随意行使行政变更权，否则不利于行政秩序的稳定性与客观法的安定性。然而，为了公共服务或行政管理的需要，行政机关有时候也不得不变更过去之意思表示。众所周知，非理性的变更行为极易给相对人的权益带来不利之影响，包括相对人因对行政机关先前行为的信赖而产生的合法预期。

通常认为，不在房屋征收决定范围内的房屋权利人无权针对该征收决定提起行政诉讼，但是由于行政机关先前行为已将其房屋纳入征收范围，后因变更行为导致其房屋从被征收状态变为不予征收状态的，该情形应当赋予该房屋权利人提起行政诉讼的原告资格。首先，从事实上，征收范围的调整已对房屋权利人的权利义务直接产生了实际影响。其次，无论从行政诉讼法立法目的，还是诉权保障的角度出发，房屋权利人均应有权对行政机关变更征收决定的行为提起行政诉讼。因此，变更征收决定具有可诉性。在此基础上，本案所争议的问题是在行政征收中行政机关变更征收决定的行为是否合法。而要将该问题抽丝剥茧予以清晰解答，需要在行政决定确定力和变更裁量规则的基础上，将其切分为三个层次的问题进行探讨：其一，在行政征收中行政机关变更征收决定是否会产生合法预期问题；其二，合法预期保护能否适用须考量判断的问题；其三，法院对涉及该合法预期的行政行为应当如何进行司法审查。